進一步深化零基預算改革
零基預算的本質及由來
零基預算是一種從零配置預算資金的預算編制方式，其核心是對所有支出“從零審視”，并按項目重要性和優先級排序配置資源。與“基數+增量”預算編制方式不同，零基預算不依賴歷史預算基數，而是立足國家戰略需要，依據新預算周期項目實際資金需求來確定優先順序與支出標準。支出審查是零基預算的重要流程，基于對基線支出的系統審查制定節約措施（包括戰略節約和效率節約），確保項目支出符合優先級排序，實現國家戰略目標。零基預算的實施包括識別組織內可以分析和決策的“決策單元”、確定描述決策單元目的和成本效益等內容的“決策包”、評估并排序所有決策包以提出預算請求、編制反映批準決策包的詳細運營預算等關鍵步驟。
零基預算并不是政府預算的最初形式，而是改革發展的必然結果。回溯歷史，零基預算的推行源于對傳統預算模式弊端的改革需求與現實財政壓力的雙重驅動。放眼當下，推行零基預算改革源于多重現實因素。第一，我國財政收支矛盾加劇，傳統“基數+增長”的預算編制模式難以適應財政收支差額擴大的趨勢，優化財政資源配置需求迫切。第二，支出結構固化問題突出，專項轉移支付占比高且存在“碎片化”現象，資金統籌難度大，制約重點領域財力保障能力。第三，債務風險持續累積，化解地方政府債務風險任重道遠，迫切需要通過實施零基預算改革來提升地方財政的可持續性。第四，國家治理現代化對財政管理提出更高要求，傳統預算編制模式難以滿足精準化、動態化治理需求，須以零基預算改革來提升財政治理水平。基零基預算改革實踐歷程
我國零基預算改革過程深刻體現了國家治理體系和治理能力現代化的內在機理，大致可分為三個階段。
1993—2013年為試點探索階段：我國首次提出零基預算可追溯至1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出的“改進預算編制方法，推行零基預算”。2000年開展中央部門預算改革，2007年《政府收支分類改革方案》進一步規范項目支出管理，但由于受到分稅制帶來的財政分權制約，這一時期的改革僅停留在技術層面。2014—2021年為理念推廣階段：2014年修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）確立“全口徑預算管理”“跨年度預算平衡機制”和“花錢必問效”的理念，推動零基預算與績效管理密切結合，為零基預算改革奠定了法律基礎。2021年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出要“打破支出固化僵化格局”，把零基預算上升到制度層面，這標志著預算改革由局部試點邁向系統重構。
2022年至今為全面推開階段：近年來，黨中央高度重視零基預算改革的進展。江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內蒙古等地密集發布深化零基預算改革方案，均提出2025年起，編制預算時在全省（區）或部分地區實行零基預算編制。2024年中央經濟工作會議后，中央財辦有關負責同志提出“明年要在零基預算改革、部分品目消費稅征收環節后移等方面爭取新突破”。2025年政府工作報告明確提出“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新”。目前的零基預算改革直擊“護盤子、守基數、爭資金”等難題，調整支出政策。
我國地方政府零基預算改革呈現多樣化的特征，既體現中央政策導向，又深度融合區域發展需求。綜合來看，各地的零基預算改革有以下特點：一是注重改革舉措的落地，如廣州市、湖南省將改革納入黨委、政府重點工作；二是抓牢技術，珠海市、甘肅省等地依托預算管理一體化系統，對項目實施全方位追蹤管理；三是抓實績效，珠海市、安徽省等地將績效評價結果應用到預算中，形成“低效無效資金只減不增”的剛性機制。當然，共性的難題也是存在的，比如部門協同難、基層專業力量不足等。
深化零基預算改革的現實挑戰
從預算制度層面看，分稅制框架下中央與地方事權財權的劃分模式導致地方財政對轉移支付高度依賴，而《預算法》及其實施條例中關于轉移支付配套資金的規定，客觀上強化了對地方預算的剛性約束；教育、科技等領域的法定支出掛鉤機制固化了支出結構，與零基預算“以事定錢”的動態調整邏輯形成制度性沖突。國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中明確提出“打破支出固化僵化格局”，但傳統“基數+增長”的預算編制模式所形成的部門利益慣性，使得預算評審中的“路徑依賴”問題難以根本解決。
部分領域由于支出標準模糊，影響了零基預算的有效實施。比如，雖然有些地方財政部門在相關的“項目支出標準體系建設規劃”中提出要進行分類分檔項目支出標準體系建設，但實踐中部分領域仍停留在靠主觀經驗估算的階段，不利于準確編制預算。財政部門雖然推行了財政云等信息化項目管理平臺，但目前大數據共享與業務協同應用等戰略目標仍未充分實現，市縣以上層面的數據集成共享程度和縱向橫向領域的部門協作水平仍然有待提高，不利于預算執行監控和動態調整。
預算績效管理在制度設計與運行效率之間仍然存在協同障礙。早在2018年黨中央、國務院就已提出了預算績效的“事前評估—事中監控—事后應用”全流程閉環架構，而現實應用中“事前評價”指標設置對長遠性、成本效益等側重不足，“事后應用”評價結果與預算分配結合也缺乏約束力，導致“重評價、輕運用”的問題時有發生。同時，零基預算改革所需的跨部門協同治理機制尚未成熟，部門間數據壁壘、權責劃分模糊等問題，導致零基預算改革要付出較高的成本。這些都是預算績效管理“供給側”的制度設計、技術賦能與改革觀念之間的協調問題，需要財稅體制改革、法治建設、治理能力等方面的全面優化。持續深化零基預算改革
全面建成社會主義現代化強國的目標昭示全面深化改革唯有邁步向前、不畏艱難險阻才能取得豐碩成果。深化零基預算改革的壓力最終將轉化為扎實做好各項工作的動力，必須持續深化零基預算改革。一是做好深化零基預算改革相關的制度、機制、技術、觀念的頂層設計。以體制機制設計打基礎，加強制度建設，建立規范合理的支出定額標準——項目預算編排要素、支出范圍、申請環節統一標準，并根據經濟發展、財政發展狀況進行適時調整。這是為從“零”開始編制預算的合理性提供量化的規范支撐。同時，要以績效為導向管理，通過大數據手段實現支出全生命周期評價體系構建，將預算投入與績效聯系起來。這樣才可能在事先績效、事中監督、事后評價各環節中實現“預算—績效”關系的完整鏈條閉環。
二是創新協同治理機制。探索以財政部門為主導搭建“政策—項目—資金”聯動平臺，打破部門條塊分割。通過跨部門協作專班、競爭性分配機制明確資源配置優先級，增強預算統籌能力。同時，推進數字化建設，依托預算管理一體化系統實現項目全生命周期數字化監管，提升支出審查效率和透明度，為零基預算改革提供技術支撐。
三是培植改革內生動力。加大專業培訓力度，培養預算專家，增強各級管理人員零基預算觀念認同。逐步建立激勵相容機制，把績效結果與部門預算緊密結合起來，提高主動參與零基預算改革的積極性。從“制度立標、績效導向、協同破題、數字提能、理念夯基”的多維路徑上打造契合高質量發展的現代預算管理模式。
